شورای نگهبان (حقوق‌اساسی‌جمهوری‌اسلامی‌ایران)اعضای این شورا ۱۲ نقر متشکل از شش فقیه توسط رهبری و شش حقوقدان توسط رئیس قوه قضائیه معرفی می‌شوند، که برای یک دوره شش ساله انتخاب می‌شوند، همچنین دارای یک دبیر و یک قائم‌مقام از اعضای شورای نگهبان و یک سخنگو که برای مدت یکسال انتخاب می‌گردند. علت اصلی پیش‌بینی نهاد شورای نگهبان، دو مسئله حراست و نگهبانی از احکام اسلام و صیانت از قانون اساسی بوده است و این شورا علاوه بر وظیفه اصلی، وظایفی دیگری دارد که در قانون اساسی مطرح شده است. فهرست مندرجات۲ - اعضای شورا ۲.۱ - فقهاء و شرایط آنها ۲.۱.۱ - فقاهت ۲.۱.۲ - عدالت ۲.۱.۳ - آگاهی به مقتضیات زمان ۲.۲ - حقوقدانان ۲.۲.۱ - شرایط حقوقدانان ۲.۲.۲ - انتخاب حقوقدانان ۲.۳ - شرایط اعضاء شورا ۳ - وظایف ۳.۱ - نظارت بر قوانین و مقررات ۳.۱.۱ - نظارت بر اصول قانون اساسی ۳.۱.۲ - نظارت بر مصوبات مجلس ۳.۱.۲.۱ - ضرورت ارسال مصوبات به شورا ۳.۱.۲.۲ - تکلیف شورا ۳.۱.۲.۳ - مهلت اظهارنظر شورا ۳.۱.۲.۴ - نظارت بر مصوبات کمیسیون‌های داخلی مجلس ۳.۲ - تفسیر قانون اساسی ۳.۳ - نظارت بر انتخابات ۴ - پانویس ۵ - منبع ۱ - جایگاهقانون اساسی بیان‌کننده سلوک و رفتار متقابل حکومت و مردم، تعیین‌کننده صلاحیت‌ها و حدود اقتدارات زمامداران و نشان دهنده اصول و ارزش‌هایی است که اکثریت جامعه طالب آنند. این قانون، به عنوان یک سند سیاسی و میثاق اجتماعی، علی‌الاصول، باید از برتری لازم‌الاحترامی برخوردار باشد. به همین‌جهت، ایجاد و تاسیس آن، از یک سو، و حفظ و مراقبت آن از سوی دیگر، باید بر عهده مقام شامخ صالحی باشد که اصول مذکور را تدوین و از طریق نظارت اجرای آنرا تامین نماید. اندیشمندان سلف حقوق اساسی، همانگونه که در مقام بیان قوای حاکم [۱]
executif et judicirs"legislatiff (Pouvoirs Gouvernants).
برآمده‌اند، در تجربیات اولیه خود، ضرورت پیش‌بینی قوای مؤسس [۲]
Pouvoirs Constituants.
را نیز از نظر دور نداشته‌اند. پیشنهاد ایجاد «قوه موسس ناظر» [۳]
Pouvoir Constituant Sanctionneur.
همچنین «قوه مؤسس قانونگذار» [۴]
Pouvoir Constituant Determinateur.
را به سی دی یس [۵]
Sieyes.
رجل انقلابی (سال سه) فرانسه در تدوین قانون اساسی ۱۷۹۵ نسبت می‌دهند که علی‌رغم مخالفت‌های اولیه، نظر وی بالاخره در قانون اساسی ۱۷۹۹ (سال هشت) تحت عنوان «سنای نگهبان» [۶]
Senat Conservateur.
مورد تصویب قرار گرفت. [۷]
Georges Burdeaux Droit constitutionnel et institutions politiques. L. G. D. J. ۱۹۷۴ P: ۱۰۲
این موضوع در قانون اساسی ۱۹۴۶ به نام «کمیته قانون اساسی» [۸]
Comite constitutionnel.
و بالاخره در قانون اساسی ۱۹۵۸ تحت عنوان «شورای قانون اساسی» [۹]
Conseil constitutionnel.
با نظارت‌های متنوع پیش‌بینی گردید.تدوین‌کنندگان پیش‌نویس قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، در فصل دهم (اصول ۱۴۲ تا ۱۴۷) عنوان «شورای نگهبان قانون اساسی» را برگزیدند [۱۰]
مشروح مذاکرات مجلس بررسی نهایی قانون اساسی (یاد شده)، ج۴، ص۲۰.
که با توجه به مشابهت آن (از نظر شکل‌گیری و وظایف) با اصول و مواد قانون اساسی مذکور [۱۱]
Titre ۷ art ۵۶ a ۶۳ (۴ octobre ۱۹۵۸) Constitution francaise.
مقتبس از آن قانون به نظر می‌رسد، هر چند که نظارت شرعی بر قوانین مصوب مجلس توسط علمای طراز اول در اصل دوم قانون اساسی مشروطیت (۱۲۸۵) در ایران سابقه دارد. (اصل دوم قانون اساسی مشروطیت: «مجلس مقدس شورای ملی که با توجه و با تایید حضرت امام عصر (عجّل‌الله‌فرجه‌الشریف)... و مراقبت حجج اسلامیه... و عامه ملت ایران تاسیس شده است باید در هیچ عصری از اعصار مواد قانونیه آن مخالفتی با قواعد مقدسه اسلام و قوانین موضوعه حضرت خیرالانام (صلی‌الله‌علیه‌و‌آله‌وسلّم) نداشته باشد و معین است که تشخیص مخالفت قوانین موضوعه، با قواعد اسلامیه بر عهده علمای اعلام (ادام‌الله‌برکات‌وجودهم) بوده و هست. لهذا رسما مقرر است در هر عصری از اعصار هیئتی که کمتر از پنج نفر نباشد از مجتهدین و فقهای متدینین که مطلع از مقتضیات زمان هم باشند به این طریق که علمای اعلام و حجج اسلام مرجع تقلید شیعه اسامی بیست نفر از علما که دارای صفات مذکور باشند معرفی به مجلس شورای ملی نمایند. پنج نفر از آنها را یا بیشتر به مقتضای عصر اعضای مجلس شورای ملی به اتفاق یا به حکم قرعه تعیین نموده به سمت عضویت بشناسند تا موادی که در مجلسین عنوان می‌شود به دقت مذاکره و غوررسی نموده هر یک از آن مواد معنونه که مخالفت با قواعد مقدسه اسلام داشته باشد طرح و رد نمایند که عنوان قانونیت پیدا نکند و رای این هیات علما، در این باب مطاع و متبع خواهد بود و این ماده تا زمان حضور حضرت حجت (عجّل‌الله‌فرجه‌الشریف) تغییرپذیر نخواهد بود».)اصول نود و یکم تا نود و نهم قانون اساسی، در قسمت آخر «فصل ششم قوه مقننه» بدون ذکر عنوان مستقل «شورای نگهبان» وظایف و اختیارات آنرا بیان نموده است. علاوه بر آن، برخی از وظایف شورا در اصول و فصول دیگر نیز مورد تاکید قرار گرفته است. وظایف گوناگون شورای نگهبان (تطبیق قوانین با قانون اساسی و شرع، تفسیر قانون اساسی، نظارت بر انتخابات و همه‌پرسی و..) اقتضای آنرا داشت که فصل جداگانه برای آن اختصاص داده شود. اما، تاکید اولای اصل نود و یکم در تشکیل آن شورا «پاسداری از احکام اسلام و قانون اساسی از نظر عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با آنها» می‌باشد. بدین‌خاطر است که، این شورا را می‌توان در بیشترین ارتباط با قوه مقننه دانست، بدون آنکه سایر وظایف آن نادیده گرفته شود. واگذاری موارد مهم نظارت به شورای نگهبان منطقی به نظر می‌رسد. زیرا سپردن این چنین نظارتهایی به نهادی همسطح (همچون قوای سه گانه که ارتباط متقابل دارند) تضمین برتری قانون اساسی را تامین نمی‌کند. ۲ - اعضای شورااصل نود و یکم ترکیب دوگانه‌ای را برای شورا قائل شده است: ۲.۱ - فقهاء و شرایط آنها«جمهوری اسلامی ایران نظامی است بر پایه ایمان به... وحی الهی و نقش بنیادی آن در بیان قوانین... که از راه... اجتهاد مستمر فقهای جامع الشرایط بر اساس کتاب و سنت معصومین (علیهم‌السلام)... قسط و عدل و استقلال... و همبستگی ملی را تامین می‌کند» [۱۲]
قانون اساسی، اصل دوم.
و «دین رسمی ایران، اسلام و مذهب جعفری اثنی عشری است». [۱۳]
قانون اساسی، اصل دوازدهم.
نتیجه این اصول، حاکمیت و اعمال فقه شیعه بر کلیه امور و شؤون و مناسبات جامعه و همچنین نهادها و اعمال زمامداری است، به ویژه آنکه: «کلیه قوانین و مقررات... باید بر اساس موازین اسلامی باشد...» [۱۴]
قانون اساسی، اصل چهارم.
این رسمیت و حاکمیت فقه شیعه، علما و فقهای شیعه را به نظارت می‌طلبد تا احکام و موازین اسلامی به نحو شایسته در تمامی جامعه اعمال شود. از آنجا که مهم‌ترین وظیفه شورای نگهبان «پاسداری از احکام اسلام» می‌باشد، نیمی از اعضای آن عبارتند از «شش نفر از فقهای عادل و آگاه به مقتضیات زمان و مسائل روز. انتخاب این عده با مقام رهبری است». [۱۵]
قانون اساسی، اصل نود و یکم.
۲.۱.۱ - فقاهتفقه، علم به احکام اسلام بر اساس منابع اسلامی (قرآن و سنت) به صورت تفصیلی بوده و فقیه کسی است که به این علم مسلط و محیط باشد. او کارشناس ورزیده‌ای است که با درک مفاهیم احکام اسلام به نحو مبسوط، پس از بررسی و تجزیه و تحلیل موضوعات مبتلا به جامعه، حکم متناسب با هر موضوع را کشف و اعلام می‌دارد. فقهای شورای نگهبان، در مقام قانونی خود و با اظهارنظر رسمی، احکام اسلام را از قوه به فعل درمی آورند و نظر آنان قطعی و لازم‌الاجراء است. ۲.۱.۲ - عدالتعدالت عبارت از نیروی باطنی است که شخص را بر انجام اعمال واجب وا داشته و از انجام اعمال حرام به طور کلی بر حذر می‌دارد. لازمه نصب فقها در بیان احکام دین عدالت است. در تفسیر آیه ۷۹ سوره بقره، در مورد سرزنش آنانکه مطالبی را با دست خود می‌نویسند و آنرا به خدا نسبت می‌دهند «فویل للذین یکتبون الکتاب بایدیهم ثم یقولون هذا من عند الله لیشتروا به ثمنا قلیلا فویل لهم مما کتبت ایدیهم و ویل لهم مما یکسبون» به نقل از امام حسن عسکری (علیه‌السّلام) و منسوب به امام صادق (علیه‌السّلام) آمده است که: در بین فقهایی که از گناه احتراز، دینشان را حفظ، با هوای نفس خویش مخالفت و دستورات خدا را اجرا می‌کنند، مردم باید از ایشان پیروی نمایند. (فاما من کان من الفقهاء صائنا لنفسه، حافظا لدینه، مخالفا علی هواه مطیعا لامر مولاه، فللعوام ان یقلدوه و ذالک لا یکون الا بعض الفقهاء الشیعة لاکلهم...) فقهای شورای نگهبان، با توجه به وظایفی که دارند در مقام قضاوت سیاسی [۱۸]
Juridiction politique.
سرنوشت قوانین، انتخابات و اعمال سیاسی را رقم می‌زنند. به عبارت بهتر، آزادی‌های گوناگون مردم و تار و پود جریانات سیاسی تحت الشعاع نظرات لازم الاتباع فقهای مذکور است. به همین دلیل مراتب عدالت و تقوای آنان باید بسیار قوی و متناسب با این منصب مهم و سرنوشت‌ساز اجتماعی باشد. خصوصا آنکه، این فقیهان باید از علقه‌ها و گرایش‌های سیاسی و گروهی، حقا و جدا مبرا باشند، تا ملت، با وجود اعتقادشان به حکومت حق و عدل، [۱۹]
قانون اساسی، اصل اول.
نسبت به صحت عمل آنان کوچکترین تردیدی به خود راه ندهند.۲.۱.۳ - آگاهی به مقتضیات زماندر گردش زمان، تحولات و تغییرات شرایط زندگی اجتماعی هیچوقت متوقف نبوده و نخواهد بود. پدیده‌های گوناگون، یکی پس از دیگری به ظهور می‌رسد و مسائل جدید اجتماعی، اقتصادی، سیاسی، فرهنگی و حقوقی همواره در حال حدوث و ظهور است. منابع اصلی (قرآن و سنت) همیشگی، ثابت و لا یتغیرند. (حلال محمد حلال الی یوم القیامة و حرامه حرام الی یوم القیامة.) اما، مستحدثات زمان با مسائل و موضوعات زمان گذشته نوعا متفاوت است. هنر اصلی فقها، در باب همیشه مفتوح اجتهاد، آنست که موضوعات و مستحدثات زمان خود را به خوبی تشخیص دهند و آنگاه ارتباط منطقی بین احکام لایتغیر و موضوعات دائم‌التغییر ایجاد نمایند. با این توصیف، چه بسا نظرات فقهای سلف که به مقتضای زمان خود بسیار ارزنده و معتبر بوده است، در زمان حاضر قابل استفاده نباشد. بنابراین، وظیفه فقهای شورای نگهبان آن است که با درک مراتب تغییر و آگاهی به مقتضیات روز، خود را برای ایفای وظایف خطیر نظارت در «پاسداری از احکام اسلام» بر اساس شرایط خاص زمان، آماده سازند. ۲.۲ - حقوقدانانقانون اساسی مستند کار زمامداری، خصوصا قانونگذاری است و اجرای درست آن مورد انتظار جامعه می‌باشد. اصول قانون اساسی حاوی قواعد عدیده حقوقی است و در آن آرمان‌ها، علایق و حقوق و آزادی‌های مردم نهفته است. این قانون، دستورات شکلی بی‌چون و چرایی را مقرر می‌دارد که اجرای صحیح آن می‌تواند ضامن حقوق و آزادی‌ها و منافع ملت باشد. بنابراین، نظارت حقوقی برای حفظ دست‌آوردهای قانون اساسی که خواست مردم است، ضرورت پیدا می‌کند. نظر به اینکه، یکی از وظایف مهم شورای نگهبان پاسداری از قانون اساسی است، نیم دیگر اعضاء آن عبارتند از: «شش نفر حقوقدان، در رشته‌های مختلف حقوقی، از میان حقوقدانان مسلمانی که بوسیله رئیس قوه قضائیه به مجلس شورای اسلامی معرفی می‌شوند و با رای مجلس انتخاب می‌گردند». ۲.۲.۱ - شرایط حقوقدانان۱) قانون اساسی تکیه و تاکید به مسلمان بودن حقوقدانان نموده است. علت آنرا می‌توان مربوط به اصل حاکمیت اسلام در اعمال زمامداری دانست و عمل شورای نگهبان از جمله اعمال حاکمیت و زمامداری به شمار می‌رود. از طرف دیگر، شورای نگهبان، در مقام نظارت، ناگزیر از تفسیر و بهره‌جویی از نظریات علمی، فقهی و حقوقی است. به هنگام تفسیر، ممکن است حقوقدان غیر مسلمان دست به تفسیری بزنند که هماهنگ با موازین اسلام نباشد. بدین‌خاطر، به نظر می‌رسد که قانون اساسی، در جهت هماهنگی مزبور، برای حقوقدانان شرط مسلمان بودن را قائل شده باشد. ۲) اگر اصطلاح «حقوقدان» را عنوان فارغ التحصیلان دوره کارشناسی رشته حقوق بدانیم، او کسی است که اطلاعات عمومی و کلی از معلومات حقوقی را پیدا کرده و قادر به درک و پاسخگویی مسائل ساده و غیر پیچیده در زمینه مربوطه می‌باشد. اما، برای تطبیق اعمال سیاسی و مصوبات قانونی با اصول قانون اساسی علم و اطلاعات و تجربیات عملی بیشتری لازم است. به همین منظور، قانون اساسی «رشته‌های مختلف حقوق» را اضافه نموده است. تخصص در رشته‌های مختلف حقوقی، از نظر علمی کارشناسی ارشد و دکتری، و از نظر عملی داشتن سوابق ممتد و مفید در مشاغل قضایی، حقوقی و وکالت دادگستری می‌باشد. بدین‌ترتیب، به نظر می‌رسد که مراتب علمی بالا و تجربیات عملی مفید شرط لازم برای تخصص در هر یک از «رشته‌های مختلف حقوقی» باشد تا حقوقدانان عضو قادر به تفسیر و اظهارنظر مقبول و عالمانه باشند. در این صورت، در ترکیب کلی شورای نگهبان بین حقوقدانان متخصص و فقهای آگاه به زمان، هماهنگی لازم و شایسته در استنباط و اظهارنظر ایجاد خواهد شد. ۲.۲.۲ - انتخاب حقوقدانانقوه قضائیه به لحاظ ارتباط موضوعی، بیشترین و اصولا با تجربه‌ترین حقوقدانان را در اختیار دارد. قضات، به خاطر آنکه دائما در حال تحقیق رسیدگی و صدور حکم و تفسیر و تطبیق قوانین هستند، نوعا افرادی ورزیده، کار آمد و متخصص در زمینه‌های مختلف حقوقی می‌باشند. به همین‌خاطر است که قانون اساسی پیشنهاد و معرفی آنان را برای انتخاب به رئیس قوه قضائیه سپرده است. البته، این امر مانع از آن نیست که وی از بین علما و استادان رشته حقوق افرادی را شناسایی و معرفی نماید. حقوقدانان مورد نظر به وسیله مجلس انتخاب می‌شوند. برای آنکه مجلس قادر به انتخاب باشد، رئیس قوه قضائیه علی‌الاصول باید تعداد بیشتری را معرفی نماید. قانون اساسی در این خصوص صراحت دارد که «شش نفر حقوقدان... از میان حقوقدانان... انتخاب می‌گردند «بدون آنکه حداقل و حداکثر آنرا تعیین کرده باشد. در مورد معرفی‌شدگان روال معقول دو برابر به نظر می‌رسد تا مجلس با دست باز، پس از مطالعه و شناسائی معرفی‌شدگان، قادر به انتخاب اصلح باشد. این موضوع ظاهرا در انتخاب حقوقدانان اولین دوره مجلس شورای اسلامی مد نظر قرار گرفته و برای انتخاب شش نفر دو برابر معرفی شده است. [۲۰]
صورت مذاکرات مجلس شورای اسلامی، سال ۱۳۵۹، جلسات ۱۷ و ۱۸.
انتخاب حقوقدانان در مجلس به طریق اخذ رای مخفی با ورقه [۲۱]
آیین‌نامه داخلی مجلس، ماده ۱۲۵.
و با رای اکثریت مطلق حاضرین صاحب رای [۲۲]
آیین‌نامه داخلی مجلس، ماده ۱۱۹.
خواهد بود.۲.۳ - شرایط اعضاء شورااعضای شورای نگهبان در جایگاه حقوقی و سیاسی برجسته‌ای قرار گرفته‌اند و نقش بسیار اساسی و تعیین کننده‌ای بر مقدرات سیاسی کشور دارند. نظارت بر تدوین قوانین، [۲۳]
قانون اساسی، اصل هفتاد و دوم و سایر اصول مربوط.
تفسیر قانون اساسی [۲۴]
قانون اساسی، اصل نود و هشتم.
و نظارت بر انتخابات و همه‌پرسی، [۲۵]
قانون اساسی، اصل نود و نهم.
شورای نگهبان را در مرجعیت تام، نهائی و غیر قابل اعتراضی قرار داده است. با این ترتیب، اعضای مذکور (فقها و حقوقدانان)، در مقام ایفای وظایف مهم خود، باید از آنچنان قدرت معنوی، اعتقاد و بی‌طرفی برخوردار باشند که نسبت به مجموعه فعل و انفعالات سیاسی زیر نظر خود، جز طی طریق عدالت عمل نکنند.سهم عمده‌ای از اوصاف شایسته این مقام شامخ را در شخصیت فردی هر یک از اعضاء می‌توان یافت که مقام رهبری، به هنگام انتصاب فقهاء و نمایندگان، به هنگام انتخاب حقوقدانان، باید دقت و هوشیاری لازم و کافی را در شناسایی و تعیین افراد شایسته به خرج دهند. ۳ - وظایفشورای نگهبان چندین وظیفه برعهده دارد. ۳.۱ - نظارت بر قوانین و مقرراتوظیفه اصلی شورای نگهبان پاسداری از احکام اسلام و قانون اساسی از طریق نظارت بر قوانین و مقررات می‌باشد. قانون اساسی دامنه ضرورت تطبیق قوانین و مقررات کشور با شرع و قانون اساسی را به ترتیب ذیل مشخص نموده است: ۱- اصل چهارم قانون اساسی مقرر می‌دارد: «کلیه قوانین و مقررات مدنی، جزائی، مالی، اقتصادی، اداری، فرهنگی، نظامی، سیاسی و غیر اینها باید بر اساس موازین اسلامی باشد. این اصل بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر حاکم است و تشخیص این امر بر عهده فقهای شورای نگهبان است». اصل مذکور قاعده آمره‌ای است که اجرای آن می‌تواند گامی اساسی در تحقق و فعلیت یافتن حاکمیت اسلام از طریق حکومت جمهوری اسلامی به شمار آید. تاکید قانون اساسی بر اساس قرار دادن موازین اسلامی در مورد «کلیه قوانین و مقررات...» و حاکم بودن آن «بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی و قوانین و مقررات دیگر» خود مؤید این مطلب به نظر می‌رسد. در این خصوص، قانون اساسی فقهای شورای نگهبان را مرجع تمیز و تشخیص مطابقت قوانین و مقررات با موازین اسلامی دانسته است، بدون آنکه آئین تشخیص و نحوه به اجرا در آوردن حکم آنرا مشخص کرده باشد. ۲- به موجب اصل هفتاد و یکم: «مجلس شورای اسلامی در عموم مسائل در حدود مقرر در قانون اساسی می‌تواند قانون وضع کند». به ترتیبی که ملاحظه می‌شود، بر عکس حاکمیت موازین اسلام بر اطلاق و عموم قوانین، حاکمیت قانون اساسی فقط ناظر بر مصوبات مجلس شورای اسلامی است بنابراین، قوانین و مقررات گذشته، تا زمانی که مورد اصلاح و تجدیدنظر قرار نگرفته باشند (و لو آنکه مخالف قانون اساسی به نظر برسند) معتبر خواهند بود. با توجه به ضرورت‌های فوق، موارد و مراتب و چگونگی نظارت شورای نگهبان بر قوانین و مقررات از نظر شرع و قانون اساسی به ترتیب ذیل قابل بررسی است: ۳.۱.۱ - نظارت بر اصول قانون اساسیاصول قانون اساسی توسط «قوه مؤسس قانونگذار» (مجلس بررسی نهایی قانون اساسی و آراء عمومی) به تصویب رسیده است. در این خصوص، هیچیک از اصول بر دیگری مزیت و رجحان ندارد، منطق قانونگذاری اقتضا نمی‌کند که در یک قانون واحد (با اصول همسطح و همزمان) اصلی را فدای اصلی دیگری بنماییم. با وجود این، برخی از علماء حقوق، علاوه بر طبقه‌بندی سنتی قواعد حقوقی (قانون اساسی، قوانین عادی، مقررات دولتی و..) گاهی اوقات نسبت به قواعد حقوقی واحد قائل به دسته‌بندی و قبول سلسله مراتب هستند. مثلا در قانون اساسی پاره‌ای از اصول فرا دستوری (constitutionnels Principes supra) را می‌پذیرند که احکام آن بر سایر اصول قانون اساسی برتری دارد. اعلامیه‌های حقوقی و حقوق فطری از آن جمله‌اند. [۲۶]
قاضی، ابوالفضل، حقوق اساسی و نهادهای سیاسی، ص۱۰۱.
قانونگذار اساسی ما نیز، با مبنا قرار دادن حاکمیت اسلام، چنین طبقه‌بندی را در اصل چهارم قانون اساسی تاسیس نموده و ضمن اعلام ضرورت انطباق کلیه قوانین و مقررات با موازین اسلام، مقرر می‌دارد: «این اصل بر اطلاق یا عموم همه اصول قانون اساسی... حاکم است و تشخیص این امر بر عهده فقهای شورای نگهبان است».البته، طبقه‌بندی مذکور، به معنای بطلان اصول متعارض به نظر نمی‌رسد، بلکه همه اصول پا بر جا می‌ماند، اما به هنگام تطبیق مصوبات مجلس با موازین اسلام و قانون اساسی، اگر مصوبه موردنظر، پس از تشخیص اکثریت اعضای شورای نگهبان، در اجرای قانون اساسی و با قانون اساسی منطبق بود، ولی با تشخیص اکثریت فقهای این شورا، خلاف موازین شرعی به نظر رسید، این مصوبه قابل اجراء نمی‌باشد و برای تجدید نظر به مجلس برگردانیده می‌شود. نمونه بارز آن، موضوع «دولتی کردن بازرگانی خارجی» مصوب ۱۳۶۱/۰۲/۲۱ مجلس شورای اسلامی می‌باشد که در اجرای اصل چهل و چهارم قانون اساسی (که بازرگانی خارجی را جزء بخش دولتی مقرر داشته است) به تصویب رسید. شورای نگهبان، پس از بررسی، این لایحه را از لحاظ قانون اساسی مورد تایید قرار داد، اما از لحاظ موازین شرعی انحصار دولتی نسبت به صادرات و واردات مورد تایید این شورا قرار نگرفت. [۲۷]
رک: هاشمی، سید محمد، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، ج۱، ش۲۸۵.
۳.۱.۲ - نظارت بر مصوبات مجلس«مجلس شورای اسلامی نمی‌تواند قوانینی وضع کند که با اصول و احکام مذهب رسمی کشور یا قانون اساسی مغایرت داشته باشد. تشخیص این امر... بر عهده شورای نگهبان است» (اصل هفتاد و دوم). در اجرای این منظور، اصل نود و چهارم مقرر می‌دارد: «کلیه مصوبات مجلس شورای اسلامی باید به شورای نگهبان فرستاد شود. شورای نگهبان موظف است آنرا حداکثر ظرف مدت ده روز از تاریخ وصول از نظر انطباق بر موازین اسلام و قانون اساسی مورد بررسی قرار دهد و چنانچه آنرا مغایر ببیند برای تجدید نظر به مجلس بازگرداند. در غیر این صورت مصوبه قابل اجرا است». علاوه بر آن، به موجب اصل هشتاد و پنجم: «در موارد ضروری (مجلس) می‌تواند اختیار تصویب برخی از قوانین را با رعایت اصل هفتاد و دوم به کمیسیون‌های داخلی خود تفویض کند... همچنین مجلس... می‌تواند تصویب دائمی اساسنامه سازمان‌ها، شرکت‌ها، مؤسسات دولتی یا وابسته به دولت را با رعایت اصل هفتاد و دوم به کمیسیون‌های ذیربط واگذار کند...» به بررسی موضوع می‌پردازیم: ۳.۱.۲.۱ - ضرورت ارسال مصوبات به شورامجلس شورای اسلامی در مقام قانونگذاری و نظارت، و در موارد گوناگون، اصالتا و یا از طریق کمیسیون‌های داخلی خود اقدام به تصویب می‌نماید. این مصوبات، پس از طی مراحل قانونی، لازم‌الاجرا می‌گردد و در مجموعه قوانین قرار می‌گیرد. بدین‌خاطر، از لحاظ انطباق با شرع و قانون اساسی، ارسال تمامی مصوبات اعم از قوانین (عام، خاص، تفویضی، تفسیری و بودجه) و یا مصوبات ناشی از نظارت استصوابی مجلس بر قوه مجریه (نظیر عهدنامه‌ها و موافقت نامه‌های بین المللی) به شورای نگهبان الزامی است. البته، باید توجه داشت که مجلس، در ایفای همه وظایف خود (قانونگذاری و نظارت) در اتخاذ تصمیم از طریق رای اکثریت اقدام به «تصویب» می‌نماید. اگر آنگونه که قانون اساسی مقرر می‌دارد: «مجلس شورای اسلامی بدون وجود شورای نگهبان اعتبار قانونی ندارد» [۲۸]
قانون اساسی، اصل نود و سوم.
به قضیه توجه کنیم، ظاهرا همه مصوبات مجلس باید برای بررسی به شورای نگهبان فرستاده شود. در این مورد دو نظر متفاوت به ذهن خطور می‌کند:۱- با توجه به ظاهر برخی اصول [۲۹]
قانون اساسی، اصل ۴.
[۳۰]
قانون اساسی، اصل ۷۲.
[۳۱]
قانون اساسی، اصل ۸۵.
[۳۲]
قانون اساسی، اصل ۹۷.
به ویژه اصل چهارم، که اشاره صریح به اصطلاح «قوانین و مقررات» و لزوم تطبیق آن با موازین اسلامی دارد، این ضرورت فقط شامل مصوبات مربوط به قوانین می‌شود و ربطی به سایر موارد ندارد.۲- به تصریح اصل نود و یکم، منظور اصلی قانونگذار اساسی از تشکیل شورای نگهبان «پاسداری از احکام اسلام و قانون اساسی از نظر عدم مغایرت مصوبات مجلس شورای اسلامی با آنها» است. از این عبارت جز تصریح به مطلق «مصوبات» قرینه دیگری مشاهده نمی‌شود. فرض ضرورت تطبیق مصوباتی که پس از طی مراحل، به صورت قانون در می‌آیند، ضرورت تطبیق سایر اعمال مجلس را با قانون اساسی و شرع نفی نمی‌کند. زیرا، اگر بنا بر ملاک قرار دادن قانون اساسی و موازین شرعی در کلیه امور باشد، نمی‌توان تخلف از آنها را نادیده گرفت. فلذا، نظارت ضرورت پیدا می‌کند. با ملاحظه مذاکرات خبرگان قانون اساسی که بارها اصطلاح «تقنین» را به کار برده‌اند [۳۳]
صورت مشروح مذاکرات (یاد شده)، ج۲، ص۹۴۸.
و همچنین اصل ۱۴۳ پیش‌نویس قانون اساسی، که تصریحا اشاره به «قوانین عادی» نموده است («به منظور پاسداری از قانون اساسی از نظر انطباق قوانین عادی با آن، شورای نگهبان قانون اساسی تشکیل می‌شود») [۳۴]
پیش‌نویس قانون اساسی، اصل ۱۴۳.
نظر دوم (حق نظارت شورا بر عموم مصوبات) قابل دفاع به نظر نمی‌رسد.۳.۱.۲.۲ - تکلیف شوراضرورت تطبیق مصوبات مجلس با شرع و قانون اساسی، شورای نگهبان را موظف به بررسی و اظهارنظر در ظرف ده روز می‌نماید. این تکلیف قانونی برای آن است که شورا، در اجرای وظایف مقرر، اولا، کار تطبیق را در کوتاه‌ترین مدت انجام دهد و ثانیا، در ادای تکلیف خود مسامحه ننماید، زیرا مجلس، به عنوان کانون مصالح‌اندیشان جامعه و نمایندگان اراده مردم، اجرای اموری را برای کشور ضروری می‌داند و از طریق مصوبات خود اجرای آنرا خواستار می‌شود. بنابراین، برای آنکه مسامحه و معطلی پیش نیاید، شورای مذکور باید «الزام و اجبار عملی» [۳۵]
صورت مشروح مذاکرات (یاد شده)، ج۲، ص۹۵۷.
برای پاسخ و اظهارنظر ظرف مدت مهلت مقرر داشته باشد. ضمانت اجرای این الزام آن است که، در صورت عدم اظهارنظر ظرف مهلت مقرر «مصوبه قابل اجرا است». در اینجا، سکوت و عدم اظهارنظر، تلقی به عدم مغایرت آن مصوبه با موازین شرع و قانون اساسی خواهد شد. [۳۶]
صورت مشروح مذاکرات (یاد شده)، ج۲، ص۹۵۶.
حاصل ضمانت اجرای مذکور، از یک طرف، جلوگیری از تعطیلی امور مردم می‌باشد و از طرف دیگر، مسؤولیت اخلاقی آن متوجه شورای نگهبان به عنوان «پاسدار شرع و قانون اساسی» خواهد شد. ۳.۱.۲.۳ - مهلت اظهارنظر شورادر اصل نود و چهارم مقرر شده است، شورای نگهبان موظف است مصوبات مجلس را حداکثر ظرف مدت ده روز از تاریخ وصول مورد بررسی قرار دهد و در صورت مغایرت، آنرا به مجلس باز گرداند. مهلت مقرر مذکور، از آن جهت که شورای نگهبان را مقید به پاسخ می‌نماید، منطقی به نظر می‌رسد. اما، تراکم کار در ایفای وظایف محوله و بررسی مصوبات، به ویژه مصوبات مفصل، ممکن است شورا را به نحوی در مضیقه قرار دهد که علی‌رغم تمایل به سرعت در مهلت یاد شده، قادر به ارسال پاسخ نباشد. در این خصوص، اصل نود و پنجم تمدید مهلتی را بدین‌ترتیب مقرر داشته است: «در مواردی که شورای نگهبان مدت ده روز را برای رسیدگی و اظهارنظر نهایی کافی نداند، می‌تواند از مجلس شورای اسلامی حداکثر برای ده روز دیگر با ذکر دلیل خواستار تمدید وقت شود». در این اصل تشخیص ضرورت تمدید وقت به عهده شورا محول شده است. در نتیجه، به محض اعلام آن، تمدید مدت اعمال می‌شود و نیازی به موافقت مجلس نمی‌باشد. البته، شورای نگهبان باید، قبل از انقضای مدت ده روز، نیاز به تمدید وقت را عنوان کند. در غیر اینصورت، موضوع مشمول اصل نود و چهارم محسوب می‌شود و «مصوبه قابل اجرا است». ۳.۱.۲.۴ - نظارت بر مصوبات کمیسیون‌های داخلی مجلسپیش از این، موضوع قانونگذاری تفویضی در مورد قوانین آزمایشی و تصویب دائمی اساسنامه‌ها توسط کمیسیون‌های داخلی مورد بررسی قرار گرفت. این مصوبات نیز، نمی‌تواند با اصول و احکام مذهب رسمی کشور مغایرت داشته باشد و تشخیص آن نیز بر عهده شورای نگهبان است. [۳۷]
قانون اساسی، مستفاد از اصل هشتاد و پنجم.
[۳۸]
قانون اساسی، مستفاد از اصل هفتاد و دوم و نود و ششم.
[۳۹]
قانون اساسی، مستفاد از اصل نود و ششم.
بنابراین، پس از تفویض اختیار وضع بعضی از قوانین آزمایشی و یا تصویب اساسنامه‌ها از مجلس به کمیسیون‌های داخلی، [۴۰]
آیین‌نامه داخلی مجلس، مواد ۱۶۸ - ۱۷۳.
مصوبات این کمیسیون‌ها، همانند مصوبات مجلس، باید به شورای نگهبان فرستاده شود و این شورا موظف است آنرا بر اساس ضوابط مقرر در اصول ۹۴ و ۹۵ قانون اساسی بررسی نماید.ذیل قسمت اول اصل هشتاد و پنجم، تصویب نهایی قانون آزمایشی را با مجلس دانسته است. در این خصوص، چون در تصویب آزمایشی قانون توسط کمیسیون نظر شورای نگهبان تامین شده است، چنانچه همین قانون پس از انقضای مدت عینا به تصویب نهایی مجلس برسد، آیا ضرورتی بر نظارت مجدد شورای نگهبان خواهد بود؟ به نظر می‌رسد که چون اعتبار قانون آزمایشی محدود به مدت مقرر است، پس از انقضای مدت، اعتبار آن تمام شده تلقی می‌شود. برای تصویب نهایی این قانون تمام مراحل قانونی خود را طی می‌کند و علی‌الاصول برای تایید به شورای نگهبان فرستاده می‌شود. در این مرحله، هر چند که شورای نگهبان در تفسیر موضوع با توجه به درک موقعیت زمان اظهار نظر می‌نماید، ممکن است، در اظهار نظر جدید، از نظر سابق خود عدول نماید. در این صورت، مصوبه اخیر باید با نظر جدید تطبیق داده شود. اما، به هر حال، برای آنکه اظهارنظرهای دوگانه پیش نیاید، شورای نگهبان در بررسی قوانین آزمایشی باید منتهای دقت را در این خصوص بنماید. ۳.۲ - تفسیر قانون اساسیقواعد حقوقی از آن جهت که حق و تکلیف را مشخص می‌کنند، باید آنچنان صریح و روشن باشند که مجریان قادر به اجرای آن قواعد باشند و تابعان آن قواعد، در ادای تکالیف و یا برخورداری از حقوق یا سرگردانی و ابهام روبرو نگردند. صراحت و روشنی قواعد، کمال مطلوب است. اما، مسائل جامعه آنقدر وسیع و پر زاویه است که قانونگذار، علی‌رغم بکارگیری تمام مراتب دقت و احتیاط، قادر نخواهد بود آنچه را که لازم است پیش‌بینی نماید. همچنین، با وجود انتظاری که از قانونگذار، در بیان قوانین می‌رود، گاهی اوقات، زبان قانون اساسی نمی‌تواند قادر به بیان تمام مطالب باشد. از طرف دیگر، مسائل و مستحدثات و تغییر احوال جامعه به گونه‌ای است که نمی‌توان تمام جزئیات را پیش‌بینی نمود. لذا، قانونگذار اکتفاء به ذکر کلیات و اصول مطالب می‌نماید و تطبیق جزئیات امر را به مجریان، و توضیح مبهمات را به آیندگان می‌سپارد. با توجه به این مراتب است که، در علم حقوق باب تفسیر همیشه مفتوح می‌ماند، تا به کمک آن بتوان به راحتی به حل و فصل امور پرداخت. تدوین قانون از فکر و اندیشه قانونگذار ناشی می‌شود و توسط مجریان به مرحله عمل در می‌آید. بنابراین، می‌توان گفت: تفسیر، علمی است که بین مفهوم ذهنی و مفهوم مادی رابطه منطقی برقرار می‌نماید. به عبارت ساده و کوتاه: تفسیر عبارت از مطابقت دادن قانون با عمل و اجرا می‌باشد. (Raymond Barraine. Dictionnaier de droit op. cit p ۱۷۸) adaptation de la loi a la pratique'interpretation est l'L) بدین‌ترتیب است که مفسر از طرق ادبی (تفسیر ادبی، وقتی است که قانون مبهم باشد و بتوان با ملاحظه دقایق ادبی از آن رفع ایهام نمود. مفسر از این طریق، جمله‌بندی‌ها، دستور زبان و نحوه ارائه مطالب را مدنظر قرار داده و از لابلای کلمات به مقصود مقنن دست می‌یابد.) ، منطقی (تفسیر منطقی، وقتی است که با مراجعه به مواد مشابه، مجاور و مرتبط از جهات تاریخی و یا موضوعی و همچنین اصول و سرفصل‌ها و علت وضع هر یک از مواد بتوان پس از رفع ابهام و اجمال به مقصود اصلی قانونگذار دست یافت.)، تاریخی (تفسیر تاریخی، وقتی است که از طریق پی بردن به علت وضع قانون در زمان و منشا تاریخی که سبب پیدایش آن قاعده شده است بتوان مقصود مقنن را درک نمود.) و نظایر آن به هدف و منظور قانونگذار دست می‌یابد و با اعلام‌نظر تفسیری مواد قانون را روشن و برای اعمال و اجرا آماده می‌سازد. ۳.۳ - نظارت بر انتخاباتنقش مردم در تعیین سرنوشت خویش از طریق مشارکت همگانی بر امور سیاسی اعمال می‌شود. در این امر مهم، همه افراد مردم به صحنه سیاسی دعوت می‌شوند و مدعیان زمامداری از بین آنان داوطلب و انتخاب می‌گردند، تا اریکه قدرت را به قصد خدمت به مردم در دست خود گیرند. برآیند آزادی آراء مردم و رقابت‌های سیاسی داوطلبان پدیده‌ای است که آنرا «اداره امور کشور به اتکای آراء عمومی» [۴۱]
قانون اساسی، اصل ششم.
می‌شناسند. این آزادی و رقابت فی‌نفسه سالم و مطلوب است. اما، میل به قدرت عاملی است که اکثرا رقابت ناسالم و مکارانه را به همراه خود آورده، در آراء مردم اختلال و فساد ایجاد می‌نماید. بدین‌خاطر است که، برای احتراز از مفاسد احتمالی، امر نظارت بر آراء عمومی در تمام کشورهایی که حکومت‌های مردم‌سالاری دارند مورد قبول قرار گرفته است. این نظارت باید به دست کسانی باشد که علاقه و منفعت خاصی نسبت به نتیجه انتخابات نداشته باشند، تا بتوانند درستی و امانت لازم را در کار نظارت بی‌طرفانه بکار گیرند. در این خصوص، اصل نود و نهم قانون اساسی مقرر می‌دارد:«شورای نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبری، ریاست جمهوری، مجلس شورای اسلامی و مراجعه به آراء عمومی و همه‌پرسی را بر عهده دارد». ۴ - پانویس
۵ - منبع• هاشمی، سید محمد، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، ج۲، برگرفته از مقاله «وظایف و اختیارات شورای نگهبان»، تاریخ بازیابی ۱۴۰۱/۰۳/۰۳. • هاشمی، سید محمد، حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، ج۲، برگرفته از مقاله «وظایف و اختیارات شورای نگهبان»، تاریخ بازیابی ۱۴۰۱/۰۳/۰۳. رده‌های این صفحه : شورای نگهبان | نهادهای انقلابی جمهوری اسلامی ایران | نهادهای حقوقی جمهوری اسلامی ایران | نهادهای سیاسی | نهادهای قانونگذاری جمهوری اسلامی ایران
|